مقدمه

بخش اعظم این پژوهش در روزهایی نگاشته شده است که در دنیا همه کشورها، سازمان‌ها، نهادها، اشخاص و افراد با یک موضوع درگیرند: پدیده‌ای به نام کووید ـ 19 یا ویروس کرونا. در این زمان، که نظام بین‌الملل و تک‌تک اعضای آن با این پدیده مواجه‌اند، بیش از هر زمان دیگر مفهوم دهکده جهانی در ذهن شکل می‌گیرد؛ جایی که اقدام هر عضو آن می‌تواند بر اعضای دیگر اثر بگذارد و هر تصمیمی می‌تواند کل نظام را متأثر سازد. این وضعیت نشان داد که عمل و مسئولیت یک دولت به‌تنهایی مفهومی ندارد و در نظامی بدین گستردگی، همه اعضا، اعم‌از دولت و غیردولت، باید تعهدات و مسئولیت خود را اجرا کنند. اکنون در این وضعیت، فقط یک دولت یا مجموعه‌ای از دولت‌ها نیستند که خطاب قرار می‌گیرند، بلکه کل جامعه بشر ملزم به رعایت ضوابط و اصول هستند. این مسئله بیش‌ازپیش نشان می‌دهد که کل عملکرد صحیح این نظام نیاز به همبستگی دارد و جهان آنچنان پیوستگی و ارتباطی دارد که اجزای آن قابل تفکیک نیستند؛ به‌همین‌علت است که ۳ آوریل ۲۰۲۰، مجمع عمومی در قطعنامه 270/74 اعلام می‌دارد همه‌گیری کووید ـ 19 نیاز به پاسخ جهانی برمبنای اتحاد، همبستگی و همکاری چندجانبه مجدد دارد و برهمین‌اساس، از تمامی ذی‌نفعان مرتبط می‌خواهد که در سطوح ملی، منطقه‌ای و جهانی با یکدیگر کار کنند تا اطمینان یابند هیچ فردی نادیده گرفته نمی‌شود.

همچنین با گسترش و همه‌گیری این پدیده در تمام نقاط جهان، اهمیت دسترسی به نیازهای بشردوستانه برای تک‌تک افراد مشخص شد و نشان داد اگر کشور یا سرزمینی به‌نحو مقتضی به این امکانات مورد نیاز برای حفظ جان انسان‌ها دسترسی نداشته باشند، نه‌تنها خود، بلکه کل دنیا با مشکلات عدیده‌ای مواجه می‌شوند. این مسئله نشان داد که تحریم‌های یکجانبه ایالات متحده علیه جمهوری اسلامی ایران، فقط علیه این کشور نیست؛ زیرا با دسترسی سخت به دارو و تجهیزات پزشکی، تک‌تک افراد جامعه متأثر می‌شوند و دراین‌میان، بازیگران دیگری غیردولت نیز هستند که در اجرا شدن یا نشدن این تحریم‌ها اثر می‌گذارند.

ویروس کرونا بیش‌ازپیش اهمیت نقش و نفوذ بازیگران اقتصادی را در عرصه بین‌الملل نشان داد؛ اینکه دولت‌ها به‌دلیل اهمیت اقدامات و کنشگری این بازیگران در عرصه‌های گوناگون گاه حاضر به حضور آنان هستند و عملکرد دولت‌ها منوط است به اقدامات آنان؛ برداشتن قرنطینه برای شروع فعالیت‌های اقتصادی نمونه‌ای از این اثرپذیری است؛ لذا این پدیده نشان می‌دهد که در نظام فعلی دیگر فقط دولت موضوع و بازیگر اصلی جامعه بین‌المللی نیست و هرکس بر اساس کنشگری و نقشی که دارد، در تعیین ضوابط و قواعد نقش دارد. این مسئله می‌تواند تحولی در نظامی بین‌الملل باشد.

این پژوهش در چنین شرایطی و با هدف تحلیل و بررسی نقش بازیگران غیردولت در تحریم‌های بین‌المللی که نمونه کوچکی از یک کل است نگاشته شده است. اگر این بازیگران در شکل‌گیری، اجرا، نظارت و تغییر یک ابزار و پدیده بین‌المللی نقش داشته باشند، در سایر موضوعات نیز نقش خود را ایفا خواهند کرد.

در تاریخ جامعه بین‌الملل و به‌تبع آن، در حقوق بین‌الملل، آنچه بیش از همه نمود و ظهور داشته، بازیگری به اسم دولت است که از زمان صلح وستفالیا روزبه‌روز نقشی پررنگ‌تر یافته است و بازیگر غیردولت نقشی غیرمستقیم در این جامعه داشته است. این روند به‌گونه‌ای بود که تا زمان جنگ سرد در جامعه بین‌الملل نخستین مسئله حفظ امنیت کشورها بود؛ اما به‌تدریج پس از جنگ سرد، امنیت فرد نیز در جامعه بین‌الملل اهمیت یافت و لذا بازیگرانی غیر از دولت‌ها بیشتر ظهور پیدا کردند. با حضور بیش‌ازپیش این بازیگران در عرصه بین‌المللی شاهد این بوده‌ایم که مفاهیم و قواعد بین‌المللی توسعه یافتند و شکلی جدید به خود گرفتند و در مواجهه با این ساختارها کشورها اقداماتی متفاوت انجام داده‌اند و وظایف و حقوق جدیدی برای خود درنظر گرفته‌اند؛ برای مثال، پس از حملات تروریستی یازده سپتامبر 2001، مفهوم دفاع مشروع توسعه یافت و در مفاهیمی چون دفاع پیشگیرانه و پیش‌دستانه ظهور پیدا کرد و مبارزه با تروریست شکلی تازه به خود گرفت. اگر مفهومی به شکل وسیع‌تری وارد ادبیات حقوق بین‌الملل شود، بدین معناست که سایر حوزه‌ها نیز از این ادبیات به‌گونه‌های مختلف اثر می‌گیرند که یکی از این حوزه‌ها، تحریم‌های بین‌المللی است. اگر در آغاز دولت‌ها بودند که موضوع اصلی تحریم‌ها قرار می‌گرفتند، اکنون این بازیگران غیردولت هستند که در اشکال گوناگون یا عاملی برای تحریم می‌شوند یا خود ابزار یا بازیگری فعال می‌شوند درجهت اعمال مؤثر یا کاهش و توقف اعمال تحریم‌ها. در این ساختار، دیگر فقط دولت موضوع اعمال تحریم نیست و هر شخص حقیقی و حقوقی خصوصی نیز می‌تواند خود با نقش فعالی که دارد عامل اعمال تحریم یا موضوع تحریم قرار گیرد و این امر نشان‌دهنده جایگاه این بازیگران در عرصه نظام بین‌الملل است؛ برای مثال، قانون مقابله با دشمنان آمریکا ازطریق تحریم‌ها و هچنین فرمان اجرایی 13224 فارغ از مشروعیت یا عدم مشروعیت آنها، ازجمله قوانینی هستند که دربردارندۀ موضوع تحریم‌های ثانویه کشور آمریکا در ارتباط با موضوع تروریسم هستند و اشخاص خارجی غیرآمریکایی را نیز در خطر تحریم‌های فراسرزمینی آمریکا قرار می‌دهند. لذا در ساختار کنونی دیگر مسئله اختلاف و واکنش دو دولت یا چند دولت در برابر هم نیستند، بلکه نظام بین‌الملل با ساختاری چندجانبه و بازیگران متعدد و متنوع روبه‌روست. اکنون بازیگران غیردولت در سطوح مختلف از وضع، اجرا و نقض تحریم‌ها از یک منظر، و ازسوی‌دیگر، به‌عنوان عاملی درجهت وضع و اجرای تحریم‌ها، یا در نقطه مقابل به‌عنوان مخاطب تحریم می‌توانند مورد توجه قرار گیرند. لذا آن سیستمی قواعد را به‌درستی شناسایی می‌کند و شکل می‌دهد که این ساختار را دریافت و ارزیابی کرده باشد. دراین‌راستا، این پژوهش به مسئله مشروعیت یا عدم مشروعیت تحریم‌ها نمی‌پردازد، بلکه فقط تحریم‌ها را به‌عنوان مصادیقی درنظر می‌گیرد که در مراحل مختلف آن، بازیگران غیردولت حضور دارند و درحقیقت، تشریح یک وضعیت شکل گرفته است.

در این نوشته برآنیم که نقش بازیگران غیردولت را در نظام تحریم‌ها شناسایی کنیم و نشان دهیم که در طول دهه‌های گذشته، به چه ترتیب این بازیگران، عاملی فعال در نظام تحریم‌ها شده‌اند، به‌نوعی که حتی خود می‌توانند یک دولت را جهت اعمال تحریم‌های یکجانبه تقویت یا ضعیف نمایند. همچنین به این سؤال پاسخ خواهیم داد که آیا بازیگران غیردولت می‌توانند خود واضع بی‌واسطه تحریم‌های بین‌المللی علیه دولت‌ها یا سایر بازیگران غیردولت در حقوق بین‌الملل باشند.

دراین‌راستا، این پژوهش در گام نخست، به‌طور مختصر تاریخی از تحریم‌های در نظام بین‌الملل را بررسی می‌کند؛ زیرا هیچ پدیده و وضعیتی بدون شناخت سیر تاریخی و تحولات آن قابل ارزیابی نیست. در گام بعدی، به موضوع بازیگران غیردولت در نظام بین‌الملل پرداخته می‌شود؛ اینکه در یک نگاه کلی، بازیگران غیردولت به چه ترتیب تعریف می‌شوند و شامل چه مصادیقی هستند. پس از آن، مصادیق بازیگران غیردولت در اسناد بین‌المللی، منطقه‌ای و غیره در چهارچوب نظام تحریم‌ها مورد بررسی و تحلیل قرار خواهد گرفت.

موضوع بعدی در رابطه با نظام تحریم‌های بین‌المللی است این که سازِکار هر نظام، اعم‌از بین‌المللی، منطقه‌ای و یکجانبه چگونه است و اثرگذاری بازیگران غیردولت در این نظام‌ها چقدر است. باید توجه داشت که تحریم‌های یکجانبه در ابعاد گوناگون قانونی نیستند و در بسیاری از موارد، افراد و نهادهایی را هدف قرار می‌دهند که قربانی می‌شوند؛ اما حقیقت آن است که این بازیگران از قدرت و نفوذ خود برای اعمال این تحریم‌ها استفاده می‌کنند و این امر به یک «هست» در نظام بین‌الملل شده است. در بخش بعدی، به رابطه تحریم‌ها و بازیگران غیردولت پرداخته می‌شود و این مسئله مورد توجه قرار می‌گیرد که به‌طور معمول کدام‌یک از بازیگران غیردولت موضوع تحریم‌ها قرار گرفته و این بازیگران در اجرا و شکل‌گیری تحریم‌ها چه نقشی دارند. جدای از افراد (اشخاص حقیقی) که در تحریم‌ها مورد اشاره قرار می‌گیرند و یا خود موضوع تحریم هستند، سه بازیگر غیردولت یعنی گروه سازمان‌یافته و به‌طور عام گروه، گروه تروریستی به‌عنوان یک گروه غیردولتی غیرمدنی، و نهادها و بنگاه‌های حقوقی مورد بررسی قرار می‌گیرند. به‌علاوه، به این سؤال پاسخ خواهیم داد که آیا بازیگران غیردولت خود می‌توانند واضع تحریم باشند؛ اما این بازیگران فقط در وضع تحریم‌ها نقش ندارند، بلکه در مرحله اجرای تحریم نیز به این بازیگران پرداخته می‌شود.

در گام بعدی، کنشگری بازیگران غیردولت در تحریم مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته و تأثیر حضور این بازیگران بر نظام تحریم‌ها شرح داده می‌شود. شکل‌گیری، تحریم‌های هدفمند، اهمیت حقوق بشر و نیازهای بشردوستانه، تعهد و مسئولیت احترام به حقوق بشر و حقوق بشردوستانه، تفاسیر موسع از مفاهیم شکل‌گرفته در حقوق بین‌الملل و بازخورد اقدامات دولت‌ها، شکل‌گیری نظام ارزیابی بایسته در رابطه با اعمال و اجرای تحریم‌ها و غیره از مباحثی هستند که مورد توجه قرار می‌گیرند.

در ادامه، و برای پاسخ به پرسش‌های مقدماتی،‌ رابطه دولت و بازیگران غیردولت در نظام کنونی تحریم‌ها بررسی می‌گردد. دراین‌خصوص به‌طور کلی، جایگاه این بازیگران در عرصه بین‌المللی را تعریف کرده و در ادامه با توجه به این جایگاه و چهارچوب شکل‌گرفته در تحریم‌ها در بستر و فرضیه‌های گوناگون به رابطه این کنشگران بین‌المللی پرداخته می‌شود.

در گام آخر، به این موضوع پرداخته خواهد شد که در نظام بین‌الملل کنونی قواعد و توافق‌های بین‌المللی با توجه به نقش بازیگران غیردولت از چه طریق شکل می‌گیرند و آثار این قواعد بیشتر متوجه چه مسئله‌ای است.

آنچه در این نوشته باید درنظر داشت این مسئله است که به باور نگارنده، نظام بین‌الملل و روابط موجود در آن، به‌تدریج بر اساس کنشگری، اثرگذاری و اثرپذیری شکل گرفته است و در آن نمی‌توان یک بازیگر اصلی را تصور کرد. امروزه، قدرت و حاکمیت دولت‌ها در همه عرصه‌ها مطلق نیست؛ اما این به معنی نفی و نادیده گرفتن قدرت و تسلط دولت‌ها نیز نیست. دولت‌ها در بسیاری از عرصه‌ها بازیگران کلیدی تلقی می‌شوند؛ اما نظام بین‌الملل متشکل از مهره‌های بسیاری است که روزبه‌روز نقششان پررنگ‌تر می‌گردد. هر پدیده‌ای همچون زنجیری است که حلقه‌های متعدد دارد و بازیگران غیردولت نیز یکی از این حلقه‌های اصلی هستند. در نظام تحریم‌ها نیز نمی‌توانیم فقط بر نقش دولت‌ها متمرکز شویم و تنها بر اساس حضور آنها موضوع را بررسی کنیم، بلکه این امر به بررسی سایر کنشگران هم نیاز دارد.

باید توجه داشت که امروزه تحریم‌ها بیشتر در چه ساختاری اعمال می‌شوند؛ چه کسانی باید در اعمال تحریم‌ها حقوق بشر و نیازهای بشردوستانه را درنظر بگیرند؛ آیا این فقط وظیفه دولت‌هاست؟ قطعاً پاسخ به این سؤال در این نوشتار خیر است. در اعمال تحریم‌ها هم افراد (یا بشر) متأثر می‌شوند و هم مجریان آن فراتر از دولت‌ها هستند. لذا این نوشتار تمرکز خود را بر آن گذاشته است که حضور این بازیگران غیردولت در اسناد مربوط به تحریم‌ها را شناسایی کند و بدین امر بپردازد که در وضع و اعمال تحریم‌ها نه‌تنها دولت‌ها، بلکه بازیگران غیردولت نیز حضور و نقش دارند؛ به‌همین‌علت، اگر بحث بر سر آن است که تحریم‌های یکجانبه در بسیاری از موارد به‌ویژه در رابطه با جمهوری اسلامی ایران غیرقانونی است، هم‌راستای با آن، که به حق و تکلیف دولت‌ها پرداخته می‌شود، باید به حق و تکلیف سایر بازیگران این نظام نیز توجه گردد و برای آنان نیز مسئولیت و تعهد درنظر گرفته شود.