تبعات و پیامدهای بازگشت آمریکا به برجام

و چند توصیه به مذاکره کننده ایرانی

جو بایدن همواره در اظهارات انتخاباتی خود کارزار فشار حداکثری ترامپ علیه ایران و خروج برجام از برنامه جامع اقدام مشترک را اقدامی نادرست و آن را ناکارمد توصیف کرد و اظهار داشت ترامپ با این اقدامات به هیچ کدام از اهدافی که برجام در پی آن بود دست نیافت. از این رو آمریکا باید با بازگشت مجدد به برجام، سیاست ها و اهداف خود را از رهگذر برجام در مواجهه با ایران در پیش گیرد. در این میان هرچند بایدن سیاست ترامپ را ناکارآمد دانسته اما مطلوب تیم بایدن آن است که بخش هایی از کمپین فشار حداکثری ترامپ حفظ و صرفا  اجرای بخش‏هایی از تحریم ها متوقف گردد و لغو همه تحریم ها را به آغاز مذاکرات در رابطه با حوزه های موشکی و منطقه ای منوط نماید. در مقابل ج.ا.ایران می بایست با تمرکز و اندیشیدن بر دو موضوع راهبرد خود را تنظیم نماید؛ اول آنکه بازگشت آمریکا به برجام چه تبعات و پیامدهایی برای ج.ا.ایران به دنبال دارد و رفع تحریم‏های هسته‏ای چه نقشی در زیست و معاش جامعه ایرانی برجای می گذارد به دیگر عبارت آیا آنگونه که دولت، رفع تحریم ها را اساسی می پندارد واقعیات اقتصاد ایران نیز چنین گزاره ای را تائید می کند؟ و در مقابل چه منافع و مصالحی را از ایران می ستاند؟ دوم آنکه در فرض مطلوبیت بازگشت آمریکا به برجام برای ساحت‏های بین المللی، سیاست داخلی و اقتصادی ایران، بهترین رویکرد در مواجهه با بازگشت آمریکا به برجام، چه راهبردی است؟

 نگارنده بر این باور است پنداشت قطعی انگاری مطلوبیت بازگشت آمریکا به برجام برای ج.ا.ایران، جامع نبوده و با توجه به تجربه دوران حضور در برجام از مبانی استدلالی محکم پیروی نمی‏کند. چه بسیار حدیث معصوم علیه السلام مبنی بر "من جرب المجرب حلت به الندامه" در این خصوص صدق می‏کند. با اینحال در فرض مطلوبیت بازگشت آمریکا به برجام، ج.ا.ایران می بایست راهبردها و مطالبات خود را در هنگامه بازگشت آمریکا به برجام بر مبنای رویکرد تنبیه عامل متخلف و برهم زننده برجام و با مطمح نظر قراردادن اصل عدم بهینه بودن بازگشت آمریکا به برجام در نسبت با بازگشت جزئی آمریکا به برجام و همچنین تجربیات بدست آمده از دوره حضور آمریکا (مکانیسم ماشه و امکان خروج مجدد آمریکا از برجام توسط رئیس جمهور بعدی آن کشور) تنظیم نماید.

پیامدهای بازگشت آمریکا به برجام برای ج.ا.ایران

برجام متشکل از ارکان گوناگونی از جمله هسته ای، سیاسی و اقتصادی است. خروج آمریکا از برجام هر سه رکن را تحت الشعاع خود قرار داد لیکن رکن اقتصادی بیش از دیگر موارد از خروج متاثر گردید. رفع تحریم ها که اساسا هدف اصلی ج.ا.ایران از مذاکرات برجامی بود با خروج آمریکا به محاق رفته و بهره مندی ایران از رفع تحریم های شورای امنیت را تقریبا به هیچ بدل کرد. البته نباید از تاثیر منفی این اقدام آمریکا بر همکاری های هسته‏ای و تعهداتی که طرف های برجامی در برجام به آن متعهد شده بودند از جمله تبدیل فردو به مرکز تحقیقات هسته‏ای، فیزیک و تکنولوژی چشم پوشی کرد. 

علی ای حال در صورت بازگشت آمریکا به برجام، این کشور متعهد خواهد بود که اجرای تحریم های مندرج در برجام را متوقف نماید و به آن توقف ادامه دهد. البته نگاهی به عبارت پردازی برخی تعهدات آمریکا در برجام در رابطه با رفع تحریم ها به ویژه بندهای 25 و 26، محرز می نماید که این کشور تعهدی به نتیجه نداده و صرفا متعهد گشته تدابیری را تشویق نموده و یا نهایت تلاش خود را مصروف دارد. علاوه بر موارد فوق الذکر، به موجب قوانین داخلی آمریکا، رئیس جمهور آن کشور نمی تواند مصوبات کنگره را لغو نماید و از آنجا که بخشی از تحریم های یکجانبه آمریکا علیه ایران، مصوب کنگره می باشد تنها می تواند با صدور دستورات اجرائی، اجرای مصوبات کنگره متوقف نماید. این اقدام در آمریکا پیش از خروج آن کشور از برجام هر 90 روز و 180 روز صورت می پذیرفت. همین امر فشارهای مادی و روانی بر فضای اقتصادی داخل ایران و همچنین سرمایه گذاری خارجی در ایران را استمرار می بخشید. حالیه با بازگشت مجدد آمریکا هرچند بخشی از تحریم ها به صورت نیم بند رفع می گردند یا اجرایشان متوقف می شود لیکن بسیار قابل تصور خواهد بود که آن کشور با مهندسی معکوس سیاست ایران در پایبندی به برجام علی رغم خروج ترامپ، ضمن استمرار حضور در برجام، توقف اجرای تحریم ها را تمدید ننماید. هرچند در چندجای برجام اظهار گشته ایران اعلام داشته تحمیل یا بازگرداندن تحریم های مشخص شده در پیوست 2 یا وضع تحریم های جدید هسته ای به منزله مبنائی برای توقف کلی یا جزئی اجرای تعهدات خود وفق برجام تلقی خواهد کرد لیکن باید مدنظر داشت که آمریکا در فرض بازگشت به برجام و یا متحدان اروپایی اش از امکان حقوقی استناد به مکانیسم ماشه برخوردار بوده و می توانند با اعمال آن، تمامی قطعنامه های شورای امنیت را مجددا علیه ایران فعال نمایند.

 فارغ از تعهدات آمریکا در زمینه تحریم ها، مهم ترین پیامد بازگشت آمریکا به برجام، امکان حقوقی استناد آمریکا به مکانیسم ماشه، اثرگذاری تعیین کننده در تصمیمات کمیسیون مشترک به ویژه مسائل مربوط به دسترسی آژانس به مواد و فعالیت های اعلام نشده، ارجاع نگرانی ناشی از یک فعالیت مرتبط با خرید در تعارض با برجام به کمیسیون مشترک وفق مکانیسم حل و فصل اختلافات اشاره کرد. این امکان ها که از آن به تله گذاری آمریکا برای ایران در برجام یاد می شود با توجه به آنکه هدف بایدن از بازگشت به برجام، صرفا اجرای برجام نبوده و از این امر برای بهبود و توسعه برجام و تسری آن به دیگر حوزه ها بهره خواهد برد و همچنین تاثیر قابل توجه بازیگران منطقه ای عربستان و رژیم صهیونیستی در تنظیم سیاست آمریکا در قبال ایران، اهمیتی مضاعف می یابد. در مجموع ظرفیت های حقوقی موجود در برجام، دست آمریکا و اروپایی ها در اعمال فشار بر ایران در جهت پذیرش مذاکرات موشکی و منطقه ای را پربار می سازد.

منصرف از موارد پیش گفته، نظامات اداری و اجرایی کشور، طی این مدت بعد از خروج آمریکا از برجام، با این تحریم ها خو گرفته و تلاش های بومی در جهت اصلاح ساختارهای معیوب بانکی، مالیات و بیمه و خودکفایی در تولید برخی کالاهای اساسی را سرعت ببخشد. همچنین تحریم ها، کشورمان را بر آن داشت تا با یافتن شیوه های جدید از تعامل اقتصادی و تجاری با دیگر کشورها تحت سایه تحریم، هم هژمونی تحریم آمریکا به عنوان ابزاری برای اعمال فشار بر کشورها را مخدوش سازد و هم بخشی از نیازمندی های مالی ملی خود را تامین کند. بازگشت آمریکا به برجام و رفع نسبی بخش از تحریم ها و ایجاد مجاری تنفسی اندک، نظام اجرایی که هم اکنون از فقدان کارگزارانی برخوردار از دستگاه ادراکی تمدن ساز رنج می برد، را به آسان ترین شیوه ها در رفع نیازهای کشور سوق داده و موجب می گردد ایشان برنامه های خود در جهت اصلاح نظامات و شئون گوناگون را رها نمایند.  

اهداف آمریکا از بازگشت به برجام

تلقی بایدن از برجام جدا از تلقی اوباما و تیم سیاست خارجی اش از برجام نبوده و در واقع بایدن خود را میراث دار اوباما می داند. البته تیم سیاست خارجی بایدن که متشکل از کارشناسان دوره اوباما و چهره هایی نسبتا جدید می باشند دو رهیافت را در قبال بازگشت آمریکا به برجام دنبال می کنند. رهیافت اول، کلینتونی است. این رهیافت معتقد است که باید کماکان از اهرم تحریم های بی سابقه دوره ترامپ به منظور اعمال فشار بیشتر بر ایران بهره برد. رهیافت دوم که متعلق به اوباما می باشد بر این باور است باید در صد روز اول کاری دولت، بایدن به برجام بازگردد. زیرا هر چه از ریاست جمهوری بگذرد بازیگران منطقه ای همچون رژیم صهیونیستی و عربستان سعودی مانع این اقدام می گردند. البته شایان ذکر است هر دو دیدگاه و حتی بازیگران منطقه ای در خصوص اعمال فشار بر ایران هم نظر بوده و برجام و ماتبع آن یعنی تحریم ها و به دیگر عبارت رفع تحریم ها را ابزاری برای حذف عناصر قدرت آفرین ج.ا.ایران بشمار می آورند لیکن در خصوص نحوه بازگشت آمریکا به برجام با یکدیگر اختلاف نظر دارند. بدین توضیح که رهیافت کلینتونی که به دیدگاه اسرائیلی ها نزدیک است بر بازگشت ناقص و جزئی به برجام و منوط نمودن لغو همه تحریم های هسته ای به پذیرش چارچوب های مذاکراتی از سوی ایران در خصوص فعالیت های منطقه ای و برنامه موشکی و رهیافت اوبامایی بر بازگشت کامل اما مرحله ای به برجام تاکید دارند.

علی ای حال اینگونه به نظر می رسد که هیات جدید حاکمه آمریکا، ترکیبی از دو رویکرد کلینتونی و اوبامایی را در مواجهه با پرونده برجام برگزیند. براین اساس اولویت بایدن آن خواهد بود که بخش هایی از سیاست فشار حداکثری ترامپ علیه تهران را حفظ کرده  و اجرای تعدادی از تحریم ها را علیه ایران متوقف سازد. او قصد دارد با بهره گیری از این شیوه هم وجهه آمریکا به عنوان یک کشور عهد شکن را ترمیم نماید و هم دیپلماسی و پارادایم ادعایی اجماع بین المللی را به کانون کارزار سیاست فشار بر ایران بازگرداند. یعنی حفظ همزمان فشار و رفع جزئی تحریم ها. مهم ترین پیامد بازگشت اینچنینی بایدن به برجام این است که جایگاه ایران که پیش از این در مقام طرح مطالبات از اروپا و آمریکا قرار داشت همزمان در جایگاه مطالبه شونده نیز قرار خواهد گرفت. به علاوه هزینه های عدم بهره مندی ایران از منافع اقتصادی برجام که پیش تر بر دوش آمریکا-به واسطه خروج یکجانبه اش از برجام- و اروپا – به دلیل ناتوانی از زیست سیاسی و اقتصادی مستقل- قرار داشت با ایران نیز تسهیم خواهد شد. بدین توضیح که اروپا و آمریکا این امکان سیاسی و رسانه ای را بدست خواهند آورد که بهره مند نشدن ایران از منافع اقتصادی برجام را به عدم پذیرش مذاکرات فراگیر (اصلاح برجام، فعالیت های منطقه ای و برنامه موشکی) از سوی ایران و همزمان ریسک تامین مالی تروریسم و پولشویی نظام مالی ایران (مقرره های گروه ویژه اقدام مالی) نسبت می دهند. این اتفاق قدرت چانه زنی کشورمان در هر گونه مذاکراه و مطالبه گری را به شدت متزلزل و مخدوش خواهد ساخت. آمریکایی ها با اتخاذ این راهبرد در بازگشت خود به برجام در پی مخابره این پیام صریح به ایران است که حل مشکل تحریم ها حتی از نوع هسته ای اش، بی آنکه ایران چارچوب مذاکراتی منطقه ای و موشکی را بپذیرد و رضایت خود را به اصلاح برجام از جمله بندهای غروب آفتاب و دائمی نمودن برخی محدودیت ها اعلام دارد، ممکن نمی باشد. 

سیاست ها و بایسته های ایران در قبال بازگشت آمریکا به برجام

 در خصوص اصل بازگشت آمریکا به برجام باید اظهار داشت که برجام شرایطی را برای خروج و عضویت مجدد طرف ها وضع ننموده و در این شرایط چاره ای جز توسل به عموم مقررات در الحاق و خروج از معاهدات بین المللی و رویه کشورها نمی باشد. در این وضعیت با توجه به آنکه برجام یک توافق چند طرفینی است و آمریکا به طور یکجانبه به عضویت خود خاتمه داده، پذیرش بازگشت آمریکا به برجام از سوی طرف های برجام، امری ضروری بشمار می آید. به دیگر عبارت صرف صدور یک بیانیه از سوی آمریکا دال بر بازگشت به برجام، آمریکا را عضو برجام نخواهد ساخت بلکه دیگر اعضای حاضر در برجام نیز می بایست با این بازگشت موافقت نمایند.

هدف اصلی ایران از پذیرش برجام، رفع تحریم های اقتصادی بود. البته نباید از تلاش همزمان ایران در جهت تثبیت حقوق هسته ای به موازات رفع تحریم ها چشم پوشی کرد. حالیه که آمریکا در پی بازگشت به برجام می باشد ایران باید به طور موثری، رفع تحریم ها و بهره مندی از منافع اقتصادی برجام را دنبال نماید. باید این نکته را مدنظر قرار داد که نگاهی به ساختار تحریم ها متوقف شده و یا لغو شده در برجام نشان می دهد که هرچند، این تحریم شامل بخش موثری از تحریم های تجاری است لیکن در حوزه روابط بانکی، آثار ملموسی نداشت. این نشان می دهد که در فرض بازگشت آمریکا و اجرای کامل برجام توسط آن کشور، مهم ترین مانع و محدودیت بر سر راه روابط پولی-مالی کشور با دیگر کشورها، تقریبا دست نخورده باقی می ماند.   

 به علاوه از آنجا که طی دوره خروج آمریکا از برجام، ایران متحمل خسارات های عدیده مالی گردید، آمریکا و متحدین اروپایی اش باید به نحوی به جبران خسارات مبادرت ورزند. آزاد سازی اموال ایران در آمریکا و ممانعت از صدور احکام قضایی در دادگاه های آن کشور در جهت توقیف این اموال به نفع شاکیان حقوقی و حقیقی می تواند یکی از انحای جبران خسارت تلقی گردد. در این میان انصراف ایران از دریافت خسارات به اصطلاح عدم النفع از عدم حضور آمریکا در برجام، موازنه میان این دو کشور را به نفع آمریکا برهم خواهد زد.

برجام دارای مواعید زمانی مشخصی است و عادی سازی برنامه هسته ای ایران در آژانس و شورای امنیت سازمان ملل متحد به طی این زمان ها و اجرای موفقیت آمیز برجام منوط شده است. در این میان مذاکره کننده ایرانی این نکته را مدنظر قرار دهد که آمریکا نمی تواند با استناد به خروج خود از برجام، تحقق آثار مترتب بر طی دوره‏های زمانی مشخص شده در برجام را به تاخیر بیندازد. هر چند به زعم نگارنده، برجام دارای خلاء و نقصان هایی است که در صورت بازگشت آمریکا به آن، هم آمریکا و هم دیگر طرف های برجام به ویژه سه کشور اروپایی در هر زمان که اراده نمایند می توانند با استناد به آن موارد بی آنکه نقض برجام بشمار آید، اجرای برجام را با تاخیر و مانع جدی روبرو سازد. این امر تحقق آثار حاصل از طی دوره های زمانی مشخص شده در برجام را مختل می نماید.

همانطور که مطرح گردید امکان حقوقی فعال سازی مکانیسم ماشه از سوی آمریکا در صورت بازگشت آن کشور به برجام مهم ترین پیامد منفی برای کشورمان است. از این رو مذاکره کننده ایرانی؛

• یا باید با عنایت با تجربیات مکتسبه برجامی، پذیرش بازگشت آمریکا به برجام را به انصراف آمریکا از این امکان حقوقی یا به تحقق شرایط سختگیرانه و نه به صرف اعتقاد یک کشور به عدم پایبندی اساسی به برجام، منوط نماید. البته در فرض انصراف آمریکا از این امکان حقوقی ناشی از بازگشت به برجام که بعید است، کماکان این امکان برای اروپا باقی خواهد ماند.
• یا از آنجایی که نتیجه فعال سازی مکانیسم ماشه بازگشت قطعنامه های سابق شورای امنیت و تحریم‏های وضع شده در آن علیه ایران می باشد، امکان بازگشت قطعنامه ها را دشوار تر نماید. از این رو پیشنهاد کاربردی نگارنده جایگزینی واژه "لغو تحریم ها" به جای واژه "تداوم لغو تحریم ها" و حذف جمله "چنانچه قطعنامه فوق الذکر ظرف سی روز از تاریخ ابلاغ به تصویب نرسد" در بند 37 سازوکار حل و فصل اختلافات برجام می باشد.

نتیجه گیری

بازگشت آمریکا به برجام موضوعی است که تعجیل در پذیرش بازگشت آن کشور، ج.ا.ایران را با تبعات و پیامدهایی گوناگونی روبرو می سازد. از این رو مذاکره کننده ایرانی باید ضمن هوشیاری کامل و ممانعت از شتابزدگی به مصاف این مسئله رود. در این میان در فرض بهینه بودن بازگشت آمریکا به برجام که با تردیدهای جدی روبروست،  یکی از راهبردهای آمریکا از بازگشت به برجام آن است که با صدور یک بیانیه، به برجام بازگردند و کیفیت رفع تحریم ها را در کمیسیون مشترک به بحث و بررسی بگذارند. در مقابل ج.ا.ایران لازم است صرف صدور یک بیانیه از سوی آمریکا مبنی بر بازگشت آن کشور به برجام را به مثابه بازگشت واقعی و فعال شدن حقوق آمریکا در برجام برنشمارده و تنها در وضعیتی این بازگشت را به رسمیت بشناسد که تعهدات آمریکا در متوقف نمودن اجرای تحریم ها، اجراء گردد. منظور از اجراء اثربخشی آن در نظام تبادل پولی و مالی است. شایان ذکر است توقف اجرای برخی تحریم های وضع شده علیه ایران به دلیل پیچیدگی رژیم تحریم های آمریکا تقریبا سه ماه به طول می انجامد و نیازمند آن است که متون گوناگونی از سوی افک تنظیم و منتشر گردد.

به علاوه غیر از تحریم های هسته ای، مجموعه ای از تحریم‏های غیر هسته‏ای تحت عناوین تروریسم، حقوق بشر و منع اشاعه در قالب دستورهای اجرایی از سوی ترامپ علیه ایران وضع شده که استمرار آن، رفع تحریم های هسته ای را بی اثر می سازد. از این رو ضروری است کلیه دستورات اجرایی ترامپ علیه ایران، ملغی گردند.