مقدمه

بخش اعظم اين پژوهش در روزهايي نگاشته شده است كه در دنيا همه كشورها، سازمان‌ها، نهادها، اشخاص و افراد با يك موضوع درگيرند: پديده‌اي به نام كوويد ـ 19 يا ويروس كرونا. در اين زمان، كه نظام بين‌الملل و تك‌تك اعضاي آن با اين پديده مواجه‌اند، بيش از هر زمان ديگر مفهوم دهكده جهاني در ذهن شكل مي‌گيرد؛ جايي كه اقدام هر عضو آن مي‌تواند بر اعضاي ديگر اثر بگذارد و هر تصميمي مي‌تواند كل نظام را متأثر سازد. اين وضعيت نشان داد كه عمل و مسئوليت يك دولت به‌تنهايي مفهومي ندارد و در نظامي بدين گستردگي، همه اعضا، اعم‌از دولت و غيردولت، بايد تعهدات و مسئوليت خود را اجرا كنند. اكنون در اين وضعيت، فقط يك دولت يا مجموعه‌اي از دولت‌ها نيستند كه خطاب قرار مي‌گيرند، بلكه كل جامعه بشر ملزم به رعايت ضوابط و اصول هستند. اين مسئله بيش‌ازپيش نشان مي‌دهد كه كل عملكرد صحيح اين نظام نياز به همبستگي دارد و جهان آنچنان پيوستگي و ارتباطي دارد كه اجزاي آن قابل تفكيك نيستند؛ به‌همين‌علت است كه ۳ آوريل ۲۰۲۰، مجمع عمومي در قطعنامه 270/74 اعلام مي‌دارد همه‌گيري كوويد ـ 19 نياز به پاسخ جهاني برمبناي اتحاد، همبستگي و همكاري چندجانبه مجدد دارد و برهمين‌اساس، از تمامي ذي‌نفعان مرتبط مي‌خواهد كه در سطوح ملي، منطقه‌اي و جهاني با يكديگر كار كنند تا اطمينان يابند هيچ فردي ناديده گرفته نمي‌شود.

همچنين با گسترش و همه‌گيري اين پديده در تمام نقاط جهان، اهميت دسترسي به نيازهاي بشردوستانه براي تك‌تك افراد مشخص شد و نشان داد اگر كشور يا سرزميني به‌نحو مقتضي به اين امكانات مورد نياز براي حفظ جان انسان‌ها دسترسي نداشته باشند، نه‌تنها خود، بلكه كل دنيا با مشكلات عديده‌اي مواجه مي‌شوند. اين مسئله نشان داد كه تحريم‌هاي يكجانبه ايالات متحده عليه جمهوري اسلامي ايران، فقط عليه اين كشور نيست؛ زيرا با دسترسي سخت به دارو و تجهيزات پزشكي، تك‌تك افراد جامعه متأثر مي‌شوند و دراين‌ميان، بازيگران ديگري غيردولت نيز هستند كه در اجرا شدن يا نشدن اين تحريم‌ها اثر مي‌گذارند.

ويروس كرونا بيش‌ازپيش اهميت نقش و نفوذ بازيگران اقتصادي را در عرصه بين‌الملل نشان داد؛ اينكه دولت‌ها به‌دليل اهميت اقدامات و كنشگري اين بازيگران در عرصه‌هاي گوناگون گاه حاضر به حضور آنان هستند و عملكرد دولت‌ها منوط است به اقدامات آنان؛ برداشتن قرنطينه براي شروع فعاليت‌هاي اقتصادي نمونه‌اي از اين اثرپذيري است؛ لذا اين پديده نشان مي‌دهد كه در نظام فعلي ديگر فقط دولت موضوع و بازيگر اصلي جامعه بين‌المللي نيست و هركس بر اساس كنشگري و نقشي كه دارد، در تعيين ضوابط و قواعد نقش دارد. اين مسئله مي‌تواند تحولي در نظامي بين‌الملل باشد.

اين پژوهش در چنين شرايطي و با هدف تحليل و بررسي نقش بازيگران غيردولت در تحريم‌هاي بين‌المللي كه نمونه كوچكي از يك كل است نگاشته شده است. اگر اين بازيگران در شكل‌گيري، اجرا، نظارت و تغيير يك ابزار و پديده بين‌المللي نقش داشته باشند، در ساير موضوعات نيز نقش خود را ايفا خواهند كرد.

در تاريخ جامعه بين‌الملل و به‌تبع آن، در حقوق بين‌الملل، آنچه بيش از همه نمود و ظهور داشته، بازيگري به اسم دولت است كه از زمان صلح وستفاليا روزبه‌روز نقشي پررنگ‌تر يافته است و بازيگر غيردولت نقشي غيرمستقيم در اين جامعه داشته است. اين روند به‌گونه‌اي بود كه تا زمان جنگ سرد در جامعه بين‌الملل نخستين مسئله حفظ امنيت كشورها بود؛ اما به‌تدريج پس از جنگ سرد، امنيت فرد نيز در جامعه بين‌الملل اهميت يافت و لذا بازيگراني غير از دولت‌ها بيشتر ظهور پيدا كردند. با حضور بيش‌ازپيش اين بازيگران در عرصه بين‌المللي شاهد اين بوده‌ايم كه مفاهيم و قواعد بين‌المللي توسعه يافتند و شكلي جديد به خود گرفتند و در مواجهه با اين ساختارها كشورها اقداماتي متفاوت انجام داده‌اند و وظايف و حقوق جديدي براي خود درنظر گرفته‌اند؛ براي مثال، پس از حملات تروريستي يازده سپتامبر 2001، مفهوم دفاع مشروع توسعه يافت و در مفاهيمي چون دفاع پيشگيرانه و پيش‌دستانه ظهور پيدا كرد و مبارزه با تروريست شكلي تازه به خود گرفت. اگر مفهومي به شكل وسيع‌تري وارد ادبيات حقوق بين‌الملل شود، بدين معناست كه ساير حوزه‌ها نيز از اين ادبيات به‌گونه‌هاي مختلف اثر مي‌گيرند كه يكي از اين حوزه‌ها، تحريم‌هاي بين‌المللي است. اگر در آغاز دولت‌ها بودند كه موضوع اصلي تحريم‌ها قرار مي‌گرفتند، اكنون اين بازيگران غيردولت هستند كه در اشكال گوناگون يا عاملي براي تحريم مي‌شوند يا خود ابزار يا بازيگري فعال مي‌شوند درجهت اعمال مؤثر يا كاهش و توقف اعمال تحريم‌ها. در اين ساختار، ديگر فقط دولت موضوع اعمال تحريم نيست و هر شخص حقيقي و حقوقي خصوصي نيز مي‌تواند خود با نقش فعالي كه دارد عامل اعمال تحريم يا موضوع تحريم قرار گيرد و اين امر نشان‌دهنده جايگاه اين بازيگران در عرصه نظام بين‌الملل است؛ براي مثال، قانون مقابله با دشمنان آمريكا ازطريق تحريم‌ها و هچنين فرمان اجرايي 13224 فارغ از مشروعيت يا عدم مشروعيت آنها، ازجمله قوانيني هستند كه دربردارندۀ موضوع تحريم‌هاي ثانويه كشور آمريكا در ارتباط با موضوع تروريسم هستند و اشخاص خارجي غيرآمريكايي را نيز در خطر تحريم‌هاي فراسرزميني آمريكا قرار مي‌دهند. لذا در ساختار كنوني ديگر مسئله اختلاف و واكنش دو دولت يا چند دولت در برابر هم نيستند، بلكه نظام بين‌الملل با ساختاري چندجانبه و بازيگران متعدد و متنوع روبه‌روست. اكنون بازيگران غيردولت در سطوح مختلف از وضع، اجرا و نقض تحريم‌ها از يك منظر، و ازسوي‌ديگر، به‌عنوان عاملي درجهت وضع و اجراي تحريم‌ها، يا در نقطه مقابل به‌عنوان مخاطب تحريم مي‌توانند مورد توجه قرار گيرند. لذا آن سيستمي قواعد را به‌درستي شناسايي مي‌كند و شكل مي‌دهد كه اين ساختار را دريافت و ارزيابي كرده باشد. دراين‌راستا، اين پژوهش به مسئله مشروعيت يا عدم مشروعيت تحريم‌ها نمي‌پردازد، بلكه فقط تحريم‌ها را به‌عنوان مصاديقي درنظر مي‌گيرد كه در مراحل مختلف آن، بازيگران غيردولت حضور دارند و درحقيقت، تشريح يك وضعيت شكل گرفته است.

در اين نوشته برآنيم كه نقش بازيگران غيردولت را در نظام تحريم‌ها شناسايي كنيم و نشان دهيم كه در طول دهه‌هاي گذشته، به چه ترتيب اين بازيگران، عاملي فعال در نظام تحريم‌ها شده‌اند، به‌نوعي كه حتي خود مي‌توانند يك دولت را جهت اعمال تحريم‌هاي يكجانبه تقويت يا ضعيف نمايند. همچنين به اين سؤال پاسخ خواهيم داد كه آيا بازيگران غيردولت مي‌توانند خود واضع بي‌واسطه تحريم‌هاي بين‌المللي عليه دولت‌ها يا ساير بازيگران غيردولت در حقوق بين‌الملل باشند.

دراين‌راستا، اين پژوهش در گام نخست، به‌طور مختصر تاريخي از تحريم‌هاي در نظام بين‌الملل را بررسي مي‌كند؛ زيرا هيچ پديده و وضعيتي بدون شناخت سير تاريخي و تحولات آن قابل ارزيابي نيست. در گام بعدي، به موضوع بازيگران غيردولت در نظام بين‌الملل پرداخته مي‌شود؛ اينكه در يك نگاه كلي، بازيگران غيردولت به چه ترتيب تعريف مي‌شوند و شامل چه مصاديقي هستند. پس از آن، مصاديق بازيگران غيردولت در اسناد بين‌المللي، منطقه‌اي و غيره در چهارچوب نظام تحريم‌ها مورد بررسي و تحليل قرار خواهد گرفت.

موضوع بعدي در رابطه با نظام تحريم‌هاي بين‌المللي است اين كه سازِكار هر نظام، اعم‌از بين‌المللي، منطقه‌اي و يكجانبه چگونه است و اثرگذاري بازيگران غيردولت در اين نظام‌ها چقدر است. بايد توجه داشت كه تحريم‌هاي يكجانبه در ابعاد گوناگون قانوني نيستند و در بسياري از موارد، افراد و نهادهايي را هدف قرار مي‌دهند كه قرباني مي‌شوند؛ اما حقيقت آن است كه اين بازيگران از قدرت و نفوذ خود براي اعمال اين تحريم‌ها استفاده مي‌كنند و اين امر به يك «هست» در نظام بين‌الملل شده است. در بخش بعدي، به رابطه تحريم‌ها و بازيگران غيردولت پرداخته مي‌شود و اين مسئله مورد توجه قرار مي‌گيرد كه به‌طور معمول كدام‌يك از بازيگران غيردولت موضوع تحريم‌ها قرار گرفته و اين بازيگران در اجرا و شكل‌گيري تحريم‌ها چه نقشي دارند. جداي از افراد (اشخاص حقيقي) كه در تحريم‌ها مورد اشاره قرار مي‌گيرند و يا خود موضوع تحريم هستند، سه بازيگر غيردولت يعني گروه سازمان‌يافته و به‌طور عام گروه، گروه تروريستي به‌عنوان يك گروه غيردولتي غيرمدني، و نهادها و بنگاه‌هاي حقوقي مورد بررسي قرار مي‌گيرند. به‌علاوه، به اين سؤال پاسخ خواهيم داد كه آيا بازيگران غيردولت خود مي‌توانند واضع تحريم باشند؛ اما اين بازيگران فقط در وضع تحريم‌ها نقش ندارند، بلكه در مرحله اجراي تحريم نيز به اين بازيگران پرداخته مي‌شود.

در گام بعدي، كنشگري بازيگران غيردولت در تحريم مورد بررسي و تحليل قرار گرفته و تأثير حضور اين بازيگران بر نظام تحريم‌ها شرح داده مي‌شود. شكل‌گيري، تحريم‌هاي هدفمند، اهميت حقوق بشر و نيازهاي بشردوستانه، تعهد و مسئوليت احترام به حقوق بشر و حقوق بشردوستانه، تفاسير موسع از مفاهيم شكل‌گرفته در حقوق بين‌الملل و بازخورد اقدامات دولت‌ها، شكل‌گيري نظام ارزيابي بايسته در رابطه با اعمال و اجراي تحريم‌ها و غيره از مباحثي هستند كه مورد توجه قرار مي‌گيرند.

در ادامه، و براي پاسخ به پرسش‌هاي مقدماتي،‌ رابطه دولت و بازيگران غيردولت در نظام كنوني تحريم‌ها بررسي مي‌گردد. دراين‌خصوص به‌طور كلي، جايگاه اين بازيگران در عرصه بين‌المللي را تعريف كرده و در ادامه با توجه به اين جايگاه و چهارچوب شكل‌گرفته در تحريم‌ها در بستر و فرضيه‌هاي گوناگون به رابطه اين كنشگران بين‌المللي پرداخته مي‌شود.

در گام آخر، به اين موضوع پرداخته خواهد شد كه در نظام بين‌الملل كنوني قواعد و توافق‌هاي بين‌المللي با توجه به نقش بازيگران غيردولت از چه طريق شكل مي‌گيرند و آثار اين قواعد بيشتر متوجه چه مسئله‌اي است.

آنچه در اين نوشته بايد درنظر داشت اين مسئله است كه به باور نگارنده، نظام بين‌الملل و روابط موجود در آن، به‌تدريج بر اساس كنشگري، اثرگذاري و اثرپذيري شكل گرفته است و در آن نمي‌توان يك بازيگر اصلي را تصور كرد. امروزه، قدرت و حاكميت دولت‌ها در همه عرصه‌ها مطلق نيست؛ اما اين به معني نفي و ناديده گرفتن قدرت و تسلط دولت‌ها نيز نيست. دولت‌ها در بسياري از عرصه‌ها بازيگران كليدي تلقي مي‌شوند؛ اما نظام بين‌الملل متشكل از مهره‌هاي بسياري است كه روزبه‌روز نقششان پررنگ‌تر مي‌گردد. هر پديده‌اي همچون زنجيري است كه حلقه‌هاي متعدد دارد و بازيگران غيردولت نيز يكي از اين حلقه‌هاي اصلي هستند. در نظام تحريم‌ها نيز نمي‌توانيم فقط بر نقش دولت‌ها متمركز شويم و تنها بر اساس حضور آنها موضوع را بررسي كنيم، بلكه اين امر به بررسي ساير كنشگران هم نياز دارد.

بايد توجه داشت كه امروزه تحريم‌ها بيشتر در چه ساختاري اعمال مي‌شوند؛ چه كساني بايد در اعمال تحريم‌ها حقوق بشر و نيازهاي بشردوستانه را درنظر بگيرند؛ آيا اين فقط وظيفه دولت‌هاست؟ قطعاً پاسخ به اين سؤال در اين نوشتار خير است. در اعمال تحريم‌ها هم افراد (يا بشر) متأثر مي‌شوند و هم مجريان آن فراتر از دولت‌ها هستند. لذا اين نوشتار تمركز خود را بر آن گذاشته است كه حضور اين بازيگران غيردولت در اسناد مربوط به تحريم‌ها را شناسايي كند و بدين امر بپردازد كه در وضع و اعمال تحريم‌ها نه‌تنها دولت‌ها، بلكه بازيگران غيردولت نيز حضور و نقش دارند؛ به‌همين‌علت، اگر بحث بر سر آن است كه تحريم‌هاي يكجانبه در بسياري از موارد به‌ويژه در رابطه با جمهوري اسلامي ايران غيرقانوني است، هم‌راستاي با آن، كه به حق و تكليف دولت‌ها پرداخته مي‌شود، بايد به حق و تكليف ساير بازيگران اين نظام نيز توجه گردد و براي آنان نيز مسئوليت و تعهد درنظر گرفته شود.