طرح جديد تاسيس سازمان ملي مهاجرت؛ محكوم به ناكارآمدي ساختاري
ايران همزمان هم مهاجر پذير است و هم در مسير ترانزيت مهاجران. اينكه چرا اين امر رخ داده دلايل متعددي دارد كه تبيين همه آن موارد در اين نوشتار كوتاه جاي نمي‌گيرد و مجال ديگري مي‌طلبد، اما به طور خلاصه مي‌توان دليل اين اتفاق را ناشي از جاي گيري ايران به مثابه جزيره آرامش در منطقه‌اي ناامن برشمرد.
نكته‌اي كه قبل از ورود به بحث اصلي، طرح آن مفيد فايده است آن است كه جهان به واسطه جنگ ها، چالش‌هاي منطقه‌اي و همچنين ناثباتي سياسي، متاثر از جريان‌هاي مهاجرتي است و اين امر بيش از گذشته ظهور و بروز داشته است. سرزمين ايران به جهت نزديكي به كانون‌هاي پيش گفته، بيش از ديگر كشورها، از آن متاثر شده است.
افغانستان و عراق از جمله اين كانون‌ها به شمار مي‌آيند. در اين ميان هرچند قاطبه مهاجران در ايران از اتباع دو كشور افغانستان و عراق مي‌باشند، اما محدود به اين دو كشور نمانده و برخي ديگر، چون اتباع پاكستان را نيز شامل مي‌شود. ميزاني از اين اتباع در ايران رسوب پيدا كرده و بعضي ديگر ايران را به عنوان ترانزيت يا محلي براي اشتغال فصلي و كسب درآمد برگزيده اند.
از ميان اتباع مذكور، اتباع افغانستان بيش از ديگر اتباع در ايران ظهور داشته و با ساحات مختلف زيست در جامعه ايراني عجين شده اند. حاليه به سبب گستردگي و استمرار طولاني مدت اين پديده، مديريت مهاجران به يكي از مهم‌ترين مسائل نظام حكمراني كشور بدل گشته است. نگاهي به نحوه مواجهه كشور با موضوع مهاجران طي اين سال‌ها نشان مي‌دهد ضمن ارائه خدمات بي سابقه و بعضا بالاتر از طراز جهاني به ايشان، مملو از ناهماهنگي‌ها و تعارض‌ها بوده است.
همين امر بازبيني و بازتعريف چگونگي مديريت مهاجران در پهنه سرزميني ايران را به ضرورتي انكار ناپذير بدل ساخته كه برآيند آن تلاش بخشي از نظام تصميم گيري و تصميم سازي كشور در جهت ايجاد سازمان ملي مهاجرت يا اقامت بوده است. شوراي عالي اداري كشور در ۲۳ ارديبهشت ۱۳۹۷ با تشكيل سازمان ملي مهاجرت به پيشنهاد وزارت كشور و سازمان اداري و استخدامي كشور موافقت كرد و كليات قانون تشكيل سازمان ملي مهاجرت نيز در ۲۲ آبان ۱۴۰۱ به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد.
بررسي متن و فرامتن پيش نويس قانون مزبور حاكي از وجود نقصان‌ها و ايراد‌هائي است. معمولا قوانين و مقرره‌ها در خلاء نگاشته نشده و در پاسخ به يك نيازمندي به نگارش در مي‌آيند. طرح ايجاد سازمان ملي مهاجرت مشتمل بر دو بخش مقرره‌هاي ساختار ساز و مفاد نظام دهنده به امور مهاجران از قبيل اقامت، نوع و كيفيت خدمات دريافتي، اشتغال و بعضي مجازات هاست. در بخش مقرره‌هاي ساختار ساز نيز تاسيس شوراي عالي مهاجرت، سازمان ملي مهاجرت و تكاليف اين دو پيش بيني شده است.
حال اين سوال مهم به ذهن متبادر مي‌شود كه ارتقاي ساختاري اداره كل امور اتباع و مهاجرين خارجي وزارت كشور به سازمان ملي مهاجرت و كميسيون ساماندهي اتباع بيگانه به شوراي عالي مهاجرت، در پاسخ به كدام نيازمندي وضع و طراحي شده است؟ در اين طرح وزير كشور، رئيس شوراي عالي مهاجرت و رئيس سازمان ملي مهاجرت توسط او به اين سمت منصوب مي‌گردد. همانگونه كه محرز است ايجاد ساختار‌هاي جديد، نيازمند آسيب شناسي و بررسي چرايي عدم دست يابي ساختار موجود به اهداف اوليه مي‌باشد. طراحان طرح براساس كدام گزارش آسيب شناسانه به اين جمع بندي رسيده اند كه راه حل مديريت بهينه مهاجران، ارتقاي ساختاري است يا حداقل يكي از راه حل هاست؟
شوراي هماهنگي امور آوارگان افغاني مصوب سال ۱۳۶۰ شوراي امنيت كشور، شوراي هماهنگي اجرائي اتباع بيگانه موضوع برنامه سوم و چهارم توسعه و كميسيون ساماندهي اتباع بيگانه موضوع مصوبات شعام، مسئوليت ساماندهي اتباع بيگانه را به وزارت كشور (مدير كل اتباع و مهاجرين خارجي يا وزير كشور) سپرده است.
علاوه بر اين موارد، قانون ورود و اقامت اتباع خارجه و مقررات مربوط به ازدواج مردان ايراني با زنان خارجي داراي كارت هويت، مسئوليت‌ها و تكاليفي را براي وزارت كشور در نظر گرفته اند. پس به لحاظ قوانين فعلي در مي‌يابيم وزارت كشور هم در سطح اجراء و هم در سطح تصميم گيري مدخليت موثر دارد. البته اين امر صرفا به وزارت كشور منحصر نبوده و به عرصه وظايف و ماموريت‌هاي قانوني ديگر نهاد‌ها نيز تعميم مي‌بايد.
حاليه نگاهي به وضعيت فعلي اتباع بيگانه محرز مي‌نمايد به رغم محول نمودن مسئوليت حوزه اجراء به اداره كل اتباع و رياست بر كميسيون ساماندهي به وزير كشور، كشور از ناهماهنگي‌ها و سياست گذاري‌هاي ناپايدار رنج مي‌برد. به توضيح ديگر، كميسيون ساماندهي اتباع بيگانه كه به موجب مصوبات شعام شكل گرفته و به رياست وزير كشور به امر تصميم گيري و سياستگذاري مشغول است تاكنون نتوانسته به اهداف پيدايش خود دست يابد. اينكه چرا اين مهم حاصل نشده دلايل عديده‌اي دارد كه از آن جمله مي‌توان به همانندي مجري و سياستگذار، جاي گذاري منافع سازماني به جاي منافع ملي و عدم پيروي نهاد‌هاي ذي مدخل از يك رويكرد واحد اشاره كرد.
حاليه ارتقائات ساختاري مندرج در طرح فعلي (اداره كل به سازمان و كميسيون ساماندهي به شوراي عالي)، چه مزيت ويژه‌اي دربردارد كه مديريت بهينه مهاجران را از آن رهگذر دنبال مي‌نمايد؟ مضافا بنيان نهادن ساختار جديد بر مدار قبلي بي آنكه به حل و فصل ديگر آسيب‌ها و نقصان‌ها انديشيده شود، مصداق اين حديث گهربار از معصوم عليه السلام مي‌باشد؛ "من جرب المجرب حلت به الندامه. " مداقه در متن طرح هرچند نشان دهنده برخي تفصيل‌ها در تكليف و اختيار نگاري براي سازمان و شوراي عالي است، اما به نحوي نيست كه بتواند بر منظومه فعلي مديريت اتباع و مهاجرين خارجي در كشور اثر جدي بر جاي بگذارد.
اين طرح در بخشي به وظايف، اختيارات و تركيب شوراي عالي مهاجرت اشاراتي داشته است. اين شورا متشكل از ۱۷ عضو اصلي مي‌باشد كه نشان از كثرت اعضاء دارد. عضويت در يك شورا به نسبت ميان كاركرد و ماموريت نهاد عضو با ماهيت و وظايف شورا، وابسته است. بدين توضيح كه وجود يك ارتباط منطقي ميان كاركرد‌ها و وظايف مترتب بر آن نهاد با ماموريت شورا، در توجيه عضويت نهاد ضروري جلوه مي‌نمايد.
حال در صورتي كه اين ارتباط حداكثري وجود نداشته باشد، عضويت بلاوجه تلقي خواهد شد و جز آنكه تصميم گيري را طولاني و با صعوبت روبرو سازد، عايدي ديگري نخواهد داشت. به عنوان نمونه عضويت رئيس دانشگاه آزاد اسلامي، رئيس سازمان ثبت اسناد و املاك، معاون علمي و فناوري رئيس جمهور، رئيس سازمان هلال احمر و معاون بين الملل قوه قضائيه از همين جنس محسوب مي‌گردند. هرچند بخشي از امورات اتباع بيگانه به ماموريت نهاد‌هاي پيش گفته مرتبط مي‌باشد، اما اين ارتباط، نمي‌تواند توجيه گر عضويت دائمي اين نهاد‌ها به همراه حق راي در شوراي مربوط باشد.
به علاوه در اين بخش، به حق اعضاء بر راي اشاره شده است. ديده مي‌شود از يك وزارت خانه، سه مسئول به عضويت شورا درآمده و هر سه داراي حق راي مي‌باشند. به عنوان نمونه هم وزير كشور، هم رئيس سازمان ملي مهاجرت و هم رئيس سازمان ثبت احوال كه همگي ذيل وزارت كشور و از اعضاي شوراي عالي مهاجرت مي‌باشند، از حق راي برخوردارند. بايسته است توزيع آراء در نظام اداري و اجرائي بر مبناي تضمين شنيده شدن آراء و رويكرد‌هاي مختلف و نقش موثر آن در تمشيت امور صورت پذيرد. حال اعطاي حق راي به شيوه مذكور در طرح ايجاد سازمان ملي مهاجرت، خوف مهندسي تصميمات به نفع منافع سازماني بدون ارزش دهي به همه رويكرد‌ها را به دنبال دارد.
بخشي از امورات اتباع بيگانه با ماموريت‌هاي نيرو‌هاي مسلح پيوند خورده و از اين جهت مشاركت ايشان در فرايند تصميم گيري و الزام به اجراي آن تصميمات نقش مهمي در تنظيم مسائل مرتبط با اتباع بيگانه ايفاء مي‌نمايد. اما نگاهي به اعضاء شوراي عالي مهاجرت نشان مي‌دهد جز نيروي انتظامي، نهاد نظامي ديگري به عضويت اين شورا در نيامده است. در اين ميان هرچند سپاه پاسداران انقلاب اسلامي به عضويت كميسيون ساماندهي درآمده، اما گستره وظايف و اختيارات اين كميسيون، نافع به حل تعارض‌ها و تزاحم‌هاي احتمالي ميان ماموريت اين نهاد و در سطحي بالاتر ستاد كل نيرو‌هاي مسلح با تصميمات كشوري راجع به نظام‌مند سازي امورات مربوط به اتباع بيگانه نخواهد بود. حداقل آنكه عضويت ستاد كل نيرو‌هاي مسلح در اين شورا ضروري است.
در اين طرح به ادغام دستگاه‌هاي مرتبط با اتباع خارجي در كشور به استثناي بخش‌هاي مربوط به دستگاه‌هاي دفاعي، امنيتي و انتظامي در سازمان ملي مهاجرت اشاره شده است. در بنود مربوط به اين حكم نامي از اين دستگاه‌ها به ميان نيامده و همين امر، تفسير پذيري آن را ممكن مي‌سازد. انشاي چنين حكمي بي آنكه چگونگي و كيفيت ادغام از حيث ساختار و وظايف را روشن سازد، بروز اختلافات بعدي را به همراه دارد.
نكته ديگر آنكه در اين طرح همزمان به تاسيس سازمان و شوراي عالي و هم نظام‌مند سازي حضور، تردد و اشتغال و ارائه برخي خدمات اجتماعي به اتباع بيگانه را مدنظر قرار داده، به نظر مي‌رسد اولا عنوان طرح جامع به مفاد طرح نبوده، زيرا عنوان طرح صرفا به تاسيس سازمان ملي مهاجرت اشاره داشته حال آنكه مفاد علاوه بر تاسيس سازمان به نظام‌مند سازي حضور ايشان نيز پرداخته ثانيا هر كدام از اين دو سرفصل، واجد ويژگي‌ها و خصوصياتي است كه تصميم گيري همزمان در قبال آن، يكي را به مسلخ ديگري مي‌برد.
به نظر مي‌رسد طراحان طرح، از اين نوع نگارش، در پي وحدت در تصميم گيري و وحدت در اجراء بوده حال آنكه وحدت در اجراء هميشه و در همه حال مطلوب نبوده و برخي اوقات مي‌بايست از مدل وحدت در تصميم گيري و عدم تمركز در اجراء بهره برد. مضافا اينكه تا به چه وقت نظام اداري و اجرائي به جهت حل مشكلات در پيشبرد امور كشور، به خلق ساختار روي مي‌آورد ناپيداست، گويا كه هميشه مشكل را در مسائل ساختاري جستجو مي‌كند. حال آنكه در برخي موارد قوانين وضع شده و ساختار‌ها فاقد ايراد بوده، اما آنچه بروز مشكلات را در پي دارد، انتخاب كارگزار ناكارآمد و ناتوان و از همين جنس عدم پيروي همه اجزاء از يك رويكرد واحد و منطقي در پيگيري امور، مي‌باشد. در اين ميان نه يكبار اگر صد بار نيز قوانين تغيير يابد، امر بر همان مدار قبلي است. تغيير ساختار نه اولين راه حل بلكه آخرين راه حل مي‌باشد.
التعليقات